Public safety in the activities of the municipal authorities of the Southern Urals in 1870-1919

Full Text

В настоящее время в Российской Федерации продолжается осуществление реформы местного самоуправления. Его составной частью является деятельность по обеспечению общественной безопасности. Для успешного реформирования местного самоуправления необходимо учитывать наследие прошлого: становление и эволюцию органов местного самоуправления.

Проведение городской реформы 1870 г. предусматривалось, прежде всего, в губернских и областных центрах, в остальных городах ее предполагалось реализовывать постепенно, с учетом местных условий, по усмотрению министра внутренних дел [1, с. 244-245]. На Южном Урале в первую очередь реформа началась в административных центрах губерний: Уфе и Оренбурге. Уфимская городская дума приступила к работе в декабре 1870 г., Оренбургская – в апреле 1871 г.

В Уфимской губернии городские думы были образованы в 6 городах, включая Уфу и 5 уездных городов, с 1870 по 1874 гг. В Оренбургской губернии – в 5 городах, включая Оренбург и 4 уездных города, с 1870 по 1872 гг.

Для надзора за деятельностью городских дум и управ в каждой губернии Городовым положением 1870 г. создавалось губернское по городским делам присутствие из чиновников под председательством губернатора. В функции этого подразделения входила реализация городской реформы 1870 г., а также рассмотрение жалоб на городские органы самоуправления. По сути, под надзором губернского по городским делам присутствия находилась вся хозяйственная и социальная деятельность городского самоуправления, в том числе и обеспечение общественной безопасности. Так, уфимский губернатор Н.П. Щепкин пытался исправить недостатки в губернии, в том числе и в деятельности Уфимской городской думы и управы, обнаруженные сенатской ревизией М.Е. Ковалевского в 1881 г. Результаты ревизии вскрыли серьезные злоупотребления служебным положением чиновников. Ревизия положила конец хищническим расхищениям башкирских земель и их льготной продаже. 30 марта 1881 г. в отставку был отправлен военный генерал – губернатор Н.А. Крыжановский, а 12 июля 1881 г. было ликвидировано Оренбургское генерал – губернаторство [3].

В связи с противодействием деятельности Н.П. Щепкина со стороны уфимского дворянства и администрации, а также прямых доносов на этого губернатора, он был вынужден оставить Уфимскую губернию, и был определен на службу губернатором Архангельской губернии. На его место был назначен П.А. Полторацкий [7]. Его попытки навести порядок в губернии также не увенчались успехом. П.А. Полторацкий вынес ходатайство министру внутренних дел об оказании содействия в преодолении кризиса в деятельности местных учреждений Уфимской губернии. В результате министерство внутренних дел 22 июня 1883 г. разослало циркуляр с предписанием губернаторам Российской империи представить свои соображения по вопросам местных учреждений в Уфимской губернии. Однако и П.А. Полторацкий, не найдя поддержки со стороны местного дворянства и Уфимской городской думы, был вынужден подать в отставку. В 1889 г. он был назначен казанским губернатором [8].

Задолго до введения Городового положения 1892 г. обсуждался вопрос о введении квартирного налога с целью распространения избирательного права на ту часть горожан, которая не имела недвижимого имущества и не была занята торгово-промышленной деятельностью. Эти граждане условно именовались «наниматели квартир». К ним были отнесены разночинцы, врачи, преподаватели, юристы, представители творческой и технической интеллигенции, а также дворяне, переселившиеся в города для несения противниками включения в состав избирателей «нанимателей квартир» завершилась решением Государственного совета. Города получили право ходатайствовать перед правительством о включении этой категории населения в состав избирателей гласных городских дум, но положительное решение по этому вопросу могло быть только после введения в этом городе квартирного налога и с согласия министра внутренних дел. Так, 28 ноября 1900 г. Троицкая городская дума вынесла определение о признании избранными в гласные думы по квартирному налогу 10 граждан, в том числе 2 мусульман [9].

В целом попытки введение квартирного налога были связаны не столько с расширением базы избирателей в органы городского самоуправления, сколько с попытками властей установить контроль и учет над гражданами страны в период распространения революционного движения и радикальных идей.

Реформы 1860–1870 гг. не приостановили тенденции роста бюрократического аппарата в стране, начавшейся в первой половине XIX века [11, с. 489]. Блокируя активность общественности в управлении, власть оказалась перед необходимостью осуществления преобразований лишь сверху с помощью чиновничьего аппарата. Это выявило проблему острой нехватки квалифицированных кадров, особенно в местном управлении [5, с. 272]. Например, в Уфимской губернии с 1865 по 1917 гг. сменилось 14 губернаторов. Все они были потомственными дворянами, имели военный или гражданский чин 4-го класса. В частых перемещениях губернаторов из губернии в губернию правительство усматривало противодействие коррупции и более слаженной работы государственного аппарата: чиновники приобретали управленческий опыт, не успевали обзавестись связями, что служило определенным препятствием распространению взяточничества. Министерство внутренних дел, несшее ответственность за кадровую политику, было заинтересовано в способных грамотных чиновниках, подготовленных к исполнению службы всей предшествующей деятельностью. Ни один из вице-губернаторов не стал впоследствии губернатором по месту своей службы.

Заметный рост численности чиновников в 1880-1913 гг. по сравнению с 1857-1880 гг. был связан с попытками Александра III и Николая II укрепить роль государственного управления [6, с. 202]. Курс контрреформ, борьба с распространением революционного движения требовали усиления бюрократии, особенно полиции, численность которой превышала даже численность чиновников.

Со второй половины 1850-х гг. и особенно после введения земств и городских дум, по мнению ряда исследователей, деятельность местной коронной администрации находилась в определенной степени под контролем со стороны органов общественного самоуправления [12, с. 185-189].

В 1905–1907 гг. усилился надзор губернаторов над органами городского самоуправления. В этот период на губернаторов были возложены «общий надзор за правильным производством выборов», право «приостанавливать собственной властью действие общества» и т.п. [4, с. 5]. Так, 28 мая 1903 г. уфимским губернатором был назначен И.Н. Соколовский, сменивший Н.М. Богдановича [3]. Его назначение было связано с распространением революционного движения в Уфимской губернии. В целом новый губернатор сумел наладить противодействие движению, опираясь на Общее учреждение губернское, по которому при назначении или перемещении служащего с должности на должность губернатор мог выразить несогласие, если признавал это лицо неблагонадежным [4, с. 5]. За период 1905–1907 гг. на посту уфимского губернатора сменилось 3 чиновника: И.Н. Соколовский, Б.П. Цехановский и А.С. Ключарев. Революция 1905–1907 гг. вынудила министерство внутренних дел производить частую ротацию кадров. В условиях нехватки управленческих кадров в губерниях министерство внутренних дел выводит на первые роли лиц второго плана, преданных и проявивших организаторские способности в деле противодействия революции.

После Февральской революции 1917 г. были организованы выборные временные комитеты общественных организаций, в состав которых вошли гласные городских дум [2, с. 333]. Эти организации были призваны стать органами общественного управления переходного периода. Одной из функций городских дум в 1918-1919 гг. была организация эвакуации населения, оборудования и частично коммуникаций (например, телефона) в период Гражданской войны. При этом перед органами городского самоуправления стояла задача сохранения порядка и общественного спокойствия. Например, в Челябинске был создан временный комитет в составе гласных городской думы, представителей общественных, профессиональных, кооперативных организаций и представителей квартальных старост [10, л. 32, 27–28, 65]. Основной задачей этого комитета было соблюдение безопасности населения Челябинска в переходный период.

В целом обширная территория Южного Урала, распространение революционного движения в крае актуализировали вопросы общественной безопасности в деятельности органов городского самоуправления. Надзор за гражданами, особенно неблагонадежными, противодействие усилению радикальных настроений в обществе было основным содержанием работы городских дум и выборных временных комитетов общественных организаций в 1870–1919 гг., особенно в период Гражданской войны.

About the authors

Irina Z. Shayakhmetova

Author for correspondence.
Email: irina_shayakhmetova@mail.ru

канд. ист. наук

References

Supplementary files