ZEMSTVO REFORM IN RUSSIAN EMPIRE AND ZEMSTVO MOVEMENT IN TOBOLSK GOVERNORATE

Full Text

В 1861-1866 гг. в России была перестроена вся система крестьянского управления таким образом, что сословная изолированность крестьянства сохранилась, а права и функции должностных лиц расширились незначительно. Практика административно-полицейского попечительства над крестьянами, которое осуществлялось через институт мировых посредников, назначавшихся губернатором из числа местных дворян-землевладельцев, сохранилась. В результате земской реформы 1864 г. и городской реформы 1870 г. сложилась сохранявшаяся в основных чертах до 1917 г. система самоуправления, которое на двух уровнях, земском и городском, несмотря на все издержки, носило в целом буржуазный характер и отвечало основным потребностям развития страны, а на нижнем, сельском уровне - оставалось сословным, поддерживавшим неравноправность и изолированность крестьянства. Центральным звеном этой системы было отечественное земство, оставившее уникальный опыт в управлении на местах и колоссальное документальное наследие (Угрюмова 2014). Земство, как учреждение прогрессивное, содействовало национальному развитию страны. Показательны в этом отношении те изменения, которые происходили в структуре и объемах земского расходного бюджета. Например, если в 1868 г. более 52% бюджета шло на содержание органов управления - мировых посредников, судебных учреждений, губернских и уездных управ, то к середине 80-х гг. расходы на эти нужды составляли только 32%. В то же время затраты на здравоохранение и народное образование в бюджете страны увеличились с 13,5 до 39%, наблюдается рост расходов на строительство складов, элеваторов, улучшается ситуация в развитии ветеринарного дела, проводятся агрономические мероприятия. В 1895-1904 гг. общая сумма средств, отпущенных земствами на экономические мероприятия, выросла в 11 раз (Веселовский 1910, т. 2: 20-28). Земские служащие, как наиболее достойная часть русской демократической интеллигенции, наладили считавшуюся лучшей в мире статистику по хозяйству, культуре и быту, устраивали сельскохозяйственные и кустарные выставки, внедряли агрономические новшества, строили дороги, мосты, поднимали местную промышленность, торговлю, создавали сельское здравоохранение и ветеринарную службу, открывали школы. За полвека было открыто 28 тыс. земских школ, где за это время получили образование до 2 млн крестьянских детей, в учительских семинариях земства за свой счет обучили 45 тыс. учителей. Земства содержали специально подготовленных земских врачей, общее число которых с 1866 по 1904 гг. возросло почти в 12 раз. В связи с этим нельзя не согласиться с восторженными высказываниями русского либерального деятеля К.Д. Кавелина, называвшего земство «многознаменательным явлением», семенем для развития «многоветвистого дерева прогресса» (цит. по: Троицкий 1999: 207). Преобладание дворянства в земских учреждениях, казалось, делало их безопасными для самодержавия, тем не менее, обозначившийся в 1866 г. консервативный поворот сопровождался волной нападок бюрократии на земское «либеральничанье». Борьба вокруг земств разворачивалась в трех направлениях: за или против преобразования их в чисто дворянские органы; превращение их в придаток государственных структур на местах; вокруг средств и компетенции земств. Перевес в этой борьбе оказался на стороне чиновничества, более того, в 1866 г. благодаря усилиям «верховного наушника» при Александре II шефа жандармов графа П.А. Шувалова и группы министров, не способных, по оценке Д.А. Милютина, «подняться выше точки зрения полицмейстера или даже городового» (Милютин 1950: 139), вышли новые правила о земских учреждениях, по которым председатели земских управ были по существу подчинены начальникам губерний и предводителям дворянства. Самый же сильный удар по российскому земству был нанесен в период царствования Александра III, в годы «бессмысленной и необоримой» реакции и контрреформ. 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях (ПСЗРИ. Собр. 3-e. Т. 3. № 6924), которое имело целью подорвать демократические основы земской реформы 1864 г. - всесословность и выборность. По справедливому замечанию М.Ю. Витте, «суть преобразования заключалась в том, чтобы дать больший голос в земских учреждениях дворянству и умалить голос крестьянства», т. е. «одворянствовать» земские учреждения (Витте 1991: 196). По этой причине было существенно ограничено участие в выборах буржуазии. В связи с общим повышением неземлевладельческого ценза до 15 тыс. руб. и запрещением крестьянам-собственникам участвовать в земледельческих съездах было устранено от выборов более половины полноцензовых избирателей. Повысился ценз для мелких владельцев, составлявший теперь не менее 20 десятин. Сократилось представительство крестьян, кроме того, они теперь избирали лишь кандидатов в гласные с последующим утверждением их губернатором. В свою очередь, потомственные и личные дворяне были выделены в особые избирательные цензы, а в целях увеличения их представительства был снижен - в ряде уездов почти вдвое - земельный ценз. Правительство вполне определенно отказалось впредь рассматривать земские учреждения как частные, отделенные от государства. Все председатели и члены управ объявлялись государственными служащими. Для того чтобы облечь связь земских учреждений с администрацией в конкретную форму, была найдена привычная для России бюрократическая конфигурация - «присутствие», т. е. комитет под председательством губернатора, в который, помимо губернских чиновников, входили председатель и один член губернской земской управы. Отныне наиболее важные решения должны были утверждаться присутствием. Все эти меры так сковывали инициативу местного самоуправления, что оно теперь казалось более декоративным, чем действующим органом. В результате предпринятого «одворянствования» к 1903 г. удельный вес представителей высшего сословия составлял в губернских управах уже 94,1%, а в уездных - 71,9% (Веселовский 1911, т. 3: 433-434). В начале 1900-х гг. правительство Николая II пошло на дальнейшее ограничение прав земств. Указом 12 июня 1900 г. они отстранялись от заведования делами народного продовольствия, устанавливались пределы обложения на нужды земств, что привело к сокращению их бюджета. В 1901 г. была ограничена издательская деятельность земских учреждений, в 1902 г. последовал запрет на статистическую работу. С целью подавления либерального движения в 1903-1907 гг. подверглись гонениям некоторые земские деятели. Однако все попытки ограничить деятельность земства и реакционировать его при помощи «одворянствования» не дали ожидаемых самодержавием результатов, а победа реакции оказалась пирровой. Процесс обуржуазивания привел к постоянному расширению социальной базы оппозиционного земского движения и его активизации, среди земцев-дворян явно преобладали не охранители, а либералы, зачастую вносившие и материальный вклад в развитие земства. Если самодержавие еще задолго до завершения «великих реформ» начало демонстрировать недовольство «недостаточно дворянским» составом земских учреждений и «недопустимой» направленностью их деятельности в губерниях с самым широким распространением дворянского землевладения, то очевидно, что проводить в полном объеме реформу местного самоуправления в «мужицком царстве» - Сибири - оно было тем более не склонно. В сибирских губерниях дело ограничилось введением Городового положения 1870 г., которое позднее, в 1882 г., было заменено, как и во всей стране, реакционным «установлением», лишившим избирательных прав всех горожан, не имевших недвижимой собственности. Введение же новых правил организации крестьянского самоуправления на основе Положения 19 февраля 1861 г. затянулось в Сибири почти на двадцать лет. Реформа, проведенная в соответствии с «Положением о преобразовании общественного государственного управления государственных крестьян Западной Сибири», утвержденным 20 ноября 1879 г., во многом свелась к изменению границ и числа волостей, а главное - к усилению надзора со стороны государства за крестьянским самоуправлением. Решить вопрос о возможности и необходимости сибирского земства действительно было нелегко, потому как на одной чаше весов лежала очевидная невозможность эффективного управления огромной территорией из Петербурга и даже из губернских центров, определенная финансовая выгода, которую получало государство, переводя местные учреждения на самоокупаемость, сокращая казенные расходы, а на другой - пугающее обилие особенностей, которые нельзя было не учитывать. Главным аргументом противников сибирского земства была, конечно, ничтожная доля здесь поместного дворянства. Смущали небольшая плотность населения, пестрый национальный состав, невысокий культурный уровень сибиряков. Сказывалась предвзятость столичной бюрократии и околоправительственных кругов сибирской общественности, существовали опасения ее сепаратизма. Позднее стали приводиться доводы об отсутствии земского самоуправления и наличии финансовых трудностей. Системы содержания местного аппарата и поступления налогов в центр были отлажены, а в случае введения земств потребовалась бы их непременная ломка и дополнительные затраты, что правительству было крайне невыгодно. Иной позиции придерживалась сибирская общественность, среди которой первыми вопрос о местном самоуправлении подняли члены кружка «Молодая Сибирь» - будущие областники, центром деятельности которых стали такие сибирские города, как Томск и Иркутск. В ранних работах лидеров областнического движения Г.Н. Потанина и Н.М. Ядринцева содержатся общие призывы о необходимости ввести земское самоуправление в крае. Более четкой была позиция С.С. Шашкова, который в своих публичных лекциях в конце 60-х гг. XIX в. выдвинул требование о введении «новых мирских сходов, земских советов и нового великого земского собора» (Бородавкин 1950: 70). В 70-е гг. XIX в. наметился заметный подъем в общественных настроениях, чему способствовало проведение городской и судебной реформ, открытие первого в Сибири университета. В этот период областники, публикуясь на страницах местных газет, отвели земству в своей программе большую роль. Областной вопрос, по их мнению, мог окончательно решиться только с введением земства (Ядринцев 1918: 76-77). Известный областник, историк и литератор В.И. Вагин в 1878 г. на страницах газеты «Сибирь» предложил конкретные действия по ускорению введения земства. В своей программе он предложил созвать сначала «временные земские учреждения под руководством местной администрации, которые должны были заняться разработкой проектов введения земства» (Сибирь 1878: 18, 25 июля). Таким образом, в 60-70-х гг. XIX в. основными проводниками идеи о необходимости ввести земства в Сибири являлись областники, которые по возможности пытались разрабатывать первые для края, пока еще схематические проекты применения закона от 1 января 1864 г., но вся деятельность областников за реформу в 70-х гг. XIX в. не принесла результата. Наступление реакции 80-х гг. не могло не отразиться на настроениях сибирских либералов. Количество журнальных и газетных статей, ратовавших за земство, резко сократилось, от категоричных требований авторы перешли к робким пожеланиям. В Тобольской губернии о введении земства публично заговорили только с 90-х гг. XIX в., и первые предложения начали поступать от населения. Во всеподданнейшем отчете за 1892 г. губернатор Н.М. Богданович писал: «…в губернии была эпидемия тифа и холеры. Из Европейских губерний в Тобольск прибыло около десятка врачей и фельдшеров, которые показали свое мастерство, вызвав доверие и симпатию населения. Население требует начать дело по улучшению врачебной части и обещает, что само будет … охотно содействовать по степени достатка и сил каждого. Словом, население требует самоуправления во врачебной части» (ГАТО ТФ. Ф. 479. Оп. 5. Д. 2. Л. 32 об.). Так, сам губернатор поддержал земляков, подчеркнув в заключение, что поднять упавшее народное хозяйство и уплатить недоимки прежних лет можно лишь при участии самого местного населения (ГАТО ТФ. Ф. 479. Оп. 5. Д. 2. Л. 37 об.). Губернаторское предложение осталось незамеченным в правительстве. В 1890 г. в Тобольской губернии появляется новая газета «Сибирский листок», в которой начал активно сотрудничать губернский агроном Н.Л. Скалозубов, который нередко являлся автором публикаций о необходимости ввести земство в крае, потому как только оно «могло бы занять весьма почетное место в ряду мероприятий, направленных на экономическое преуспевание и оживление Сибири» (Сибирский листок 1894: 6 янв.). О том что управление в крае нуждалось в улучшении, как уже упоминалось выше, признавалось и тобольской губернской администрацией. В 1901 г., покидая свой пост, проработавший в Тобольске пять лет губернатор Л.М. Князев заявил, что к сотрудничеству для улучшения управления губернией необходимо привлечь местных жителей, создав для этого прочную постоянную организацию общественных сил (Сибирский листок 1901: 12 марта). В министерских кругах тогда шла борьба между сторонниками различных взглядов на земство, но, как уже отмечалось, в конце XIX - начале ХХ вв. в среде высшей бюрократии возобладала идея о том, что самоуправление представляет собой угрозу существующему государственному строю. Не удивительно, что все заявления местной администрации и общественности оставались без ответа. Обсуждение вопроса о земских учреждениях в Сибири получило новый импульс в 1902 г., когда на местах были учреждены комитеты Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности под председательством министра финансов С.Ю. Витте, для работы в которых привлекались представители крестьянства (Попов 1989: 160). В Западной Сибири, где роль этих учреждений зачастую ассоциировалась с идеей земского самоуправления, они получили широкое распространение (Сибирская жизнь 1903: 1 авг.). В Тобольской губернии такие комитеты были созданы во всех уездах, но наиболее результативной была работа Ялуторовского и Курганского отделов. По итогам деятельности всех уездных и губернского комитетов был издан 53-й том «Трудов местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности (Тобольская губерния)», где были напечатаны протоколы заседаний членов комитетов, их предложения по различным вопросам, в том числе и по земскому (Труды…). Практически все уездные комитеты высказались за введение в губернии земства. В многочисленных материалах присутствовала мысль о том, что дальнейшее развитие сельского хозяйства, организация кооперации тормозятся «военно-политическим бюрократическим режимом». Единственный выход из этого положения члены комитетов видели в организации земских учреждений в крае. Начало следующему этапу разработки вопроса о земстве в Сибири положил рескрипт Николая II на имя иркутского генерал-губернатора графа П.И. Кутайсова от 3 апреля 1905 г. о необходимости начать работу на местах по поводу введения земских учреждений (Законодательные акты… 1907: 38). После распространения копий документа по всем сибирским губерниям в уездах началась интенсивная разработка проектов введения земства в Сибири. Всего, по подсчетам С.И. Акерблома, до конца 1905 г. в регионе было подготовлено 18 проектов введения земского самоуправления, два из которых были выработаны представителями Тобольской губернии (Сборник о земстве… 1912: 24-26). В декабре 1905 г., в период наивысшего подъема первой русской революции, в Тобольске по инициативе Н.Л. Скалозубова, Н.А. Ушакова, И.Я. Уфимцева состоялся съезд крестьян Тобольского уезда, в котором приняли участие 123 крестьянских представителя от 22 волостей (ГАТО ТФ. Ф. 142. Оп. 1. Д. 15. Л. 2-10). Многие делегаты прибыли в Тобольск с приговорами сельских сходов о немедленном введении земства (ГАТО ТФ. Ф. 142. Оп. 1. Д. 15. Л. 63 об., 124, 131, 170, 175). Вопрос о земском самоуправлении был внесен в поездку заседаний съезда. В итоге было принято решение об «устранении должностей крестьянских начальников и введении вместо них земств и мирового суда» (ГАТО ТФ. Ф. 142. Оп. 1. Д. 7. Л. 11-12). Тем не менее, постановления съезда не были реализованы: все три устроителя съезда подверглись аресту, а действовавший тогда губернатор А.П. Лаппа-Старженецкий, допустивший созыв «противозаконного собрания», был вынужден подать в отставку (ГАТО ТФ. Ф. 147. Оп. 2. Д. 27. Л. 1). Некоторое воздействие на отношение рядовых сибиряков к идее сибирского земства оказали выборные кампании в I и II Государственные думы, в ходе которых многие кандидаты заявляли о своей готовности требовать проведения земской реформы в Сибири, при том что избиратели вначале не затрагивали этой темы. Ни в одном из шести крестьянских приговоров, хранящихся в фонде депутата I Думы А.Ф. Ушакова, о земстве не упоминалось (ГАТО ТФ. Ф. 150. Оп. 1. Д. 5). Однако к моменту созыва II Государственной думы ситуация изменилась: 4 из 17 наказов, имеющихся в фондах депутата II Думы Н.Л. Скалозубова, содержат требования сельских сходов о введении земства в Тобольской губернии (ГАТО ТФ. Ф. 147. Оп. 1. Д. 35. Л. 2-46). В соответствии с подобными приговорами думской комиссией по вопросам местного самоуправления, куда входил и депутат от Тобольской губернии В.В. Колокольников, была начата работа по составлению проекта о земских учреждениях в Сибири (Там же. Ф. 147. Оп. 1. Д. 39. Л. 89). Роспуск Думы второго созыва вновь означал крушение надежд на быстрое введение земств. В ноябре 1907 г., когда свою работу начала III Государственная дума, сибирская группа депутатов сразу же образовала земскую подкомиссию, руководство которой было предложено известному ученому-историку А.А. Корнилову. Членами подкомиссии, самым деятельным из которых вновь стал Н.Л. Скалозубов, для составления проекта было решено исходить из Положения 1890 г. с учетом поправок к нему, связанных с сибирскими особенностями (Сборник о земстве… 1912: 92). В этот раз думский проект не был принят Государственным советом, чем правительство еще раз подтвердило свое отрицательное отношение к земству в Сибири. Следующая, IV Дума, вела разработку сразу нескольких земских проектов, но на обсуждение в Государственный совет их так и не представила, видимо, ожидая предложений от правительства. Правительственный же проект о введении земства на территории Сибири, составленный на основе все того же Положения 1890 г., появился лишь в январе 1917 г. (РГИА. Ф. 1276. Оп. 12. Д. 76. Л. 15). Итак, этапу, на котором зарождалась борьба за учреждение земских организаций в губернии (вторая половина ХIХ в. - 1905 г.), соответствовало отражение общественного движения в крае и в целом по стране. Правительство не помышляло о введении земских учреждений в Сибири, но эту идею поддержали областники, губернская администрация, периодическая печать и небольшая часть местных жителей в лице крестьян, сумевших под эгидой местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности организоваться для поднятия и разработки данного вопроса. Городские думы уездных и губернского городов в качестве сторонников продолжения либеральных реформ и распространения земского самоуправления на Сибирь пока не выступали. До 1905 г. думы ни разу не ходатайствовали по этому вопросу перед правительством, не выносили его на обсуждение. Согласимся здесь с мнением современников, которые объясняли такое положение дел «опасением, как бы … не переступить запретные пределы местных польз и нужд» (Сибирский вестник 1905: 22 янв.). В целом, движение за учреждение земских организаций в Тобольском крае пережило три основных этапа. Первый соответствует периоду с 1864 г. до подписания царского рескрипта 1905 г., когда борьба за введение земского самоуправления в губернии только зарождалась. Второй этап ограничивается Первой русской революцией. В это время появилось множество местных проектов, предложений, замечаний по вопросу организации земств в крае. На третьем этапе - между двумя революциями (1907-1917 гг.) - создавались проекты о сибирском земстве не только на местах, но и на уровне высших государственных органов. Необходимо отметить, что борьба за введение земского самоуправления в губернии имела свою специфику. Заметную роль в отстаивании земства сыграли тобольские губернаторы, первые предложившие принять земскую идею на благо развития хозяйства и экономики губернии. Необходимо отметить, что борьба за земское самоуправление явилась неотъемлемой частью общероссийского общественного движения. Тем не менее, дальше планов и проектов дело не пошло. Царское правительство, в силу множества причин, отодвигало решение о введении земств в сибирских губерниях на последний план, но эту идею поддержали областники, тобольская губернская администрация, периодическая печать, общественные деятели и наиболее прогрессивная часть местных жителей - горожан и крестьян. Последние после царского рескрипта 1905 г. сумели объединиться под эгидой местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности и выработали реальные проекты, предложения по земскому вопросу в крае. Многолетняя думская борьба за земство в сибирском крае закончилась, следующий этап, начало которому положили февральские события 1917 г. и последовавшие после них реформы Временного правительства в области местного самоуправления, отличался качественно новым подходом к решению застарелой проблемы. СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ ГАТО ТФ - Государственное бюджетное учреждение Тюменской области «Государственный архив в г. Тобольске» РГИА - Российский государственный исторический архив ПСЗРИ - Полное собрание законов Российской Империи

About the authors

M. V. Ugryumova

Nizhnevartovsk State University

Associate Professor, Department of Documentation and World History

References

Supplementary files