State legal regulation of the organization of archaeological research in 2002-2014. at the federal and regional levels (on the example of Khanty-Mansi Autonomous Okrug-Yugra)

Full Text

Со времени распада СССР прошло достаточно много времени, чтобы изменения в социально-экономической и государственно-правовых сферах современной России стали объектом исторического осмысления.

В 2025 г. исполняется 30 лет историко-культурной экспертизе на землях Ханты-Мансийского округа. На сегодня государственная историко-культурная экспертиза земель, отводимых под хозяйственное освоение, обязательная процедура на территории всех субъектов Российской Федерации. Тогда, 30 лет назад, сам термин «историко-культурная экспертиза» впервые появляется в законодательных актах округа и лишь в 2013 г. он заимствуется федеральным законодательством.

В этой связи актуальным становится вопрос о региональных особенностях Югры в деле регулирования организации сохранения историко-культурного наследия, включая объекты археологического наследия.

Рассматривая историю организации археологических исследований на территории округа, авторы чаще всего обращаются к результатам самих этих исследований. Вопросы взаимодействия общества и государства в части охраны культурного наследия, роль профессионального гуманитарного сообщества остаются, как правило, за рамками публикаций [2; 7; 24; 25].

Вопросы становления, развития и трансформации институтов регулирования взаимоотношений государственных органов власти, учреждений, предприятий и общества в целом, попадают в фокус внимания исследователей значительно реже [1; 2; 18; 23; 24].

Цель исследования – проследить, как изменения государственно-правового регулирования археологических исследований 2002–2014 гг. повлияли на региональную систему охраны культурного наследия Югры.

Основу исследования составляют федеральные и региональные законы, подзаконные акты, которые регламентируют государственный учёт, охрану, изучение и популяризацию культурного наследия в целом и археологии, в частности. Нормативно-правовые документы закрепляют основные положения культурной политики государства в части сохранения объектов культурного наследия и отражают основные тенденции изменения культурной политики на федеральном и региональном уровнях [См.: 5; 6; 7; 12; 13; 14; 15; 17; 20; 21].

В исследовании используются проекты, программы, концепции по сохранению и использованию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Ханты-Мансийского автономного округа – Югры [9; 16; 19].

Практика применения нормативных актов на территории округа прослеживалась по научным публикациям. Ведущий метод исследования – сравнительно-исторический и контекстный анализ текстов нормативных источников и научных публикаций по теме исследования.

Значительная часть объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) представляют собой недвижимое имущество: здания (памятники архитектуры) и земельные участки (памятники археологии, парки и т. д.), на которые распространяются отношения собственности. В советском законодательстве существовал приоритет государственной и коллективной собственности на памятники истории и культуры. Например, действовала норма, когда при продаже памятников истории и культуры государство имело преимущественное право его приобретения. При продаже памятников истории и культуры, находящихся в частной собственности, требовалось уведомить государственные органы охраны культурного наследия и предоставить государству первоочередное право выкупа [6].

В период Перестройки и экономических реформ 1990-х гг. общественная собственность уступила лидерство частной собственности, рыночные отношения вытеснили плановое регулирование экономики страны. Произошедшие социально-экономические сдвиги серьёзным образом затронули имущественные отношения, связанные с объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры). В 2002 г. вместо устаревшего закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», действовавшего с 1978 г., вступил в силу новый федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации». Он в большей степени отвечал новым общественно-экономическим отношениям, сложившимся в стране к началу 2000-х гг.

В законе 2002 г. указано, что «имущественные отношения, возникающие при сохранении, использовании, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации». Несмотря на то, что закон сохраняет существенные ограничения на использование памятников истории и культуры, государственный приоритет имущественного права на объекты культурного наследия «уходит в прошлое». Пробелы в вопросах разграничения полномочий федеральных, региональных и местных органов власти в вопросах выявления, охраны и использования памятников истории и культуры потребовали внести ряд изменений и дополнений в первоначальную редакцию. Уже в 2003 г. была внесена поправка, согласно которой в перечень региональных объектов культурного наследия запрещалось вносить объекты культурного наследия, которые используются для федеральных нужд. Исключения составили объекты, предназначенные для предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, дополнительного образования, а также предназначенных для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и подлежащих передаче в муниципальную собственность [20].

Прежний закон, 1978 г., оперировал понятием «памятники истории и культуры», для которых предусматривалось три статуса: всесоюзный (утратил значение в 1991 г.), всероссийский (республиканский) и местный. Закон 2002 г. вводит понятие «объекты культурного наследия», для которых создаётся более сложная правовая иерархия. Вводится статус «выявленный объект культурного наследия», на который временно распространяются все ограничительные меры, предусмотренные для памятников истории и культуры. Временный характер «выявленный объект культурного наследия» сохраняет до установления предмета охраны, границ территории и т. д., определения дальнейшего постоянного охранного статуса.

После определения предмета охраны, границ территории и др., выявленный объект культурного наследия приобретает один из трёх установленных законом статусов: памятник, ансамбль или достопримечательное место. Для каждого вида объекта культурного наследия законодательство устанавливает статус федерального, регионального или местного значения. Для многих памятников истории и культуры, известных к 2002 г., не только предмет охраны, но и границы территории не были утверждены. Юридическим казусом является отсутствие в профильном федеральном законе об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) упоминания объектов культурного наследия, включённых в список Всемирного наследия ЮНЕСКО.

В более уязвимом положении оказались памятники археологии. В отличие от памятников архитектуры, объекты археологии скрыты под землёй, не всегда выражены в рельефе, в меньшей степени обладают атрактивностью. У памятников археологии, в отличие от памятников архитектуры сложнее определить границы территории, предмет охраны и, как следствие, сложнее обеспечить своевременное выявление, учёт и охрану. Обязанность вносить сведения о памятниках археологии в кадастр возникла значительно позже, чем для памятников архитектуры. Отсутствие в кадастровом учёте сведений об обременениях, связанных с охраной культурного наследия, также усложняет сохранение объектов культурного наследия.

В первоначальной редакции федерального закона 2002 г. объектам археологического наследия уделялось мало внимания, что сохраняло правовой вакуум в вопросах регулирования их выявления, государственного учёта и охраны, использования. Объекты археологии – это земельные участки. Именно вопросы земельных отношений потребовали постоянное совершенствование законодательства в сфере охраны археологического наследия.

Коротким по времени, но значимым шагом в развитии системы государственного регулирования организации археологических исследований стал период существования Росохранкультуры с 2008 г. по 2011 год.

Росохранкультура – сокращённое наименование Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия. Помимо функций федерального надзорного органа, Росохранкультура была наделена полномочиями принимать нормативно-правовые подзаконные акты федерального уровня. Например, она получила права утверждать границы зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, положение о едином государственном реестре объектов культурного наследия, требования к содержанию и формам отчетности по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия федерального значения региональными органами власти. Росохранкультура уравняла объекты Всемирного наследия ЮНЕСКО с объектами культурного наследия федерального значения по линии государственного надзора за соблюдением обеспечения их сохранности [13].

С 1 января 2009 г. Росохранкультура была наделена правом устанавливать порядок выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения работ на объектах археологического наследия. До этого времени выдачу открытых листов осуществлял исключительно Институт археологии РАН (далее – ИА РАН) [22].

ИА РАН не является государственным органом исполнительной власти, наделённым полномочиями надзора, фактически выполнял эти функции и в ограниченной форме продолжает выполнять до сих пор. ИА РАН продолжил разработку Положений о порядке проведения полевых археологических работ и составления отчётной документации, приём и рецензирование отчётов по результатам полевых археологических работ, проведённых на основании открытых листов, выданных Росохранкультурой. Для получения открытого листа заявитель обязан предоставить справку о принятии ИА РАН отчёта о ранее проведённых заявителем работ. Если ИА РАН отклоняет отчёт, археолог фактически лишается возможности получить новое разрешение (открытый лист) на полевые археологические работы [14].

Передача полномочий выдачи разрешений (открытых листов) на право проведения полевых археологических работ от академического института в ведение федеральной службы стало логичным и закономерным этапом строительства вертикали управления охраной культурного наследия.

В 2011 г. Российская Федерация ратифицировала Европейскую конвенцию «Об археологическом наследии». Новые международные правовые обязательства потребовали привести нормы федерального законодательства в соответствие с принятыми на себя международными обязательствами [5]. С этой целью в 2013 г. внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии [21].

В 2011 г. ликвидирована Росохранкультура и полномочия по выдаче разрешений (открытых листов) на проведение полевых археологических работ переходят к Министерству культуры РФ. Одновременно сохраняется влияние ИА РАН не только на процедуру получения открытых листов, но и на порядок проведения полевых археологических работ, их методическую составляющую. Археологическое наследие по-прежнему занимает обособленное положение в вопросах методического регулирования содержания работ по обеспечению сохранности объектов культурного (археологического) наследия. Казус усиливается тем обстоятельством, что ИА РАН – это подведомственное учреждение Министерства науки и образования (совр. Министерство науки и высшего образования). То есть разрешение (открытый лист) выдаётся Министерством культуры РФ, а надзор за соблюдением методики сохранения объектов культурного (археологического) наследия осуществляется подведомственным Министерству науки и образования государственному учреждением.

В 2014 г. постановлением Правительства окончательно закрепляется монополия федеральных властей на выдачу разрешений (открытых листов) на проведение полевых археологических работ. Одновременно юридически закрепляется роль ИА РАН:

• ИА РАН направляет в Министерство культуры заключение с оценкой профессиональных знаний и навыков заявителя;
• сообщает сведения о принятии научного отчета о проведении заявителем археологических полевых работ на основании ранее выданных открытых листов;
• в случае получения заявителем открытого листа впервые прикладывается справка ИА РАН, подтверждающая непосредственное участие заявителя в проведении археологических полевых работ в составе археологической экспедиции, а также в подготовке научного отчета.

Министерство культуры Российской Федерации приобщает заключение ИА РАН к комплекту документов для принятия решения о выдаче либо об отказе в выдаче заявителю открытого листа [12].

Двойное межведомственное государственно-правовое регулирование организации археологических исследований на федеральном уровне с 2002 г. по 2014 г. из традиции, возникшей ещё в советское время, получило нормативно-правовое закрепление, трансформировалось особым институциональным образом. Эта модель межведомственного взаимодействия на федеральном уровне стала отличительной чертой российской государственной политики сохранения археологического наследия на постсоветском пространстве.

К 2002 г. региональный опыт Югры в вопросах охраны объектов археологического наследия во многом опередил федеральное законодательство. С 1995 г. на территории Ханты-Мансийского округа действовало «Временное положение о проведении историко-культурной экспертизы». Историко-культурная экспертиза трактовалась как совокупность мероприятий с целью установления факта наличия, либо обоснования отсутствия объектов культурного наследия (недвижимых) на землях округа. Также историко-культурная экспертиза включала в себя разработку рекомендаций для обеспечения сохранности объектов культурного наследия в случае их выявления в ходе экспертизы [4].

Согласно нормам этого документа, историко-культурную экспертизу на территории округа имеют право проводить отдел по сохранению и использованию историко-культурного наследия округа. Также этот отдел получил право выдавать организациям, учреждениям, предприятиям и физическим лицам разрешения и лицензии на право проведения историко-культурной экспертизы на землях округа. На момент принятия Временного положения на территории Ханты-Мансийского автономного округа историко-культурная экспертиза существовала в границах отдельных районов: Советский, Нефтеюганском и Ханты-Мансийском и регламентировалась местными нормативно-правовыми актами. На территории этих районов историко-культурную экспертизу осуществляли специалисты таких организаций как свердловское предприятие АВ КОМ, Комитет историко-культурного наследия при Администрации Нефтеюганского районе и Отдел по сохранению и использованию историко-культурного наследия Управления культуры ХМАО [3; 4; 23; 24].

Новшеством 1995 г. стала централизация организации историко-культурной экспертизы земельных участков через выдачу разрешений и лицензирование со стороны окружного отдела по сохранению и использованию историко-культурного наследия и распространение процедуры историко-культурной экспертизы на всю территорию округа, а не отдельных его районов. Эта норма регионального законодательства привела к дублированию разрешений на проведение полевых археологических работ федерального уровня (открытые листы ИА РАН) региональным разрешением на проведение историко-культурной экспертизы земельных участков в форме археологической разведки.

С принятием нового федерального закона 2002 г. выдача разрешений региональным органом охраны культурного наследия утрачивает легитимность. В 2007 г. распоряжением Правительства Югры обязательная историко-культурная экспертиза на землях округа отменена [17].

С одной стороны, отмена обязательного археологического обследования земель, отводимых под хозяйственное освоение в Югре, поставила под вопрос существование региональной системы выявления, охраны и изучения памятников археологии. С другой стороны, создавала риски для хозяйствующих субъектов, так как они утрачивали инструмент получения достоверной информации о наличии, либо отсутствии объектов культурного наследия. Всё вместе это создавало угрозу возникновения конфликтной ситуации вследствие непреднамеренного повреждения (уничтожения) объектов культурного наследия (памятников истории и культуры).

По этой причине с 2007 г. был достигнут консенсус между крупными нефтедобывающими компаниями (Юганскнефтегаз, Сургутнефтегаз, Лукойл и др.) и профильными археологическими организациями о продолжении системных археологических исследований на территории лицензионных участков. Это взаимодействие осуществлялось в рамках Гражданского кодекса РФ путём заключения двусторонних соглашений [10; 11].

В 2013 г. внесены изменения в федеральный закон 2002 года. В ходе поправок в закон введено понятие «историко-культурная экспертиза земельных участков, отводимых под хозяйственное освоение». Эта норма становится обязательной с 2014 г. на всей территории Российской Федерации и в основных своих положениях повторяет нормы, действовавшие на территории округа с 1995 г. по 2007 год.

Изменения государственно-правового регулирования археологических исследований на федеральном уровне 2002–2014 гг. серьёзным образом повлияли на региональную систему охраны культурного наследия Югры.

Негативным по своим последствиям стала отмена в 2007 г. процедуры историко-культурной экспертизы на землях округа. Это поставило под угрозу всю систему государственной охраны культурного наследия на региональном уровне. С одной стороны, региональный орган государственной охраны культурного наследия лишался одного из главных рычагов давления на предприятия, хозяйственная деятельность которых сопряжена с рисками повреждения (уничтожения) памятников истории и культуры. С другой стороны, профильные археологические организации, аккумулирующие региональные кадры и региональную материально-техническую базу полевых исследований, могли лишиться основных источников финансирования и прекратить существование в условиях рыночной экономики.

Преодолеть этот кризис удалось благодаря сложившимся связям между региональным госорганом охраны культурного наследия, региональным археологическим предприятием и крупными нефтедобывающими предприятиями региона. Последние осознавали важность и экономическую целесообразность владения полной информацией о землях, в которые они инвестировали значительные средства.

Между профильными региональными археологическими организациями и крупными нефтедобывающими компаниями заключались договора, в рамках которых принимались долгосрочные программы. В основу содержания этих программ легли положения отменённой историко-культурной экспертизы. Это позволило сохранить институт историко-культурной экспертизы на землях округа до введения этой нормы на федеральном уровне в 2014 году.

При внесении изменений в 2013 г. в федеральный закон 2002 г. законодатели учли положительный опыт Ханты-Мансийского автономного округа и заимствовали не только терминологию, но и процедуру историко-культурной экспертизы земель, подлежащих хозяйственному освоению. Помимо разрешения (открытого листа) на право проведения полевых археологических работ, процедура, закреплённая федеральным законом, предусматривает государственную аттестацию эксперта. Это напоминает выдачу разрешения на проведение историко-культурной экспертизы на землях округа региональным органом власти до её отмены в 2007 г.

About the authors

Ivan V. Frolov

Author for correspondence.
Email: arqueolog@mail.ru
ORCID iD: 0000-0002-4220-0743
SPIN-code: 9809-7327
Russian Federation, Nefteyugansk

References

Supplementary files